Die Rolle von Qualitätsmanagement in der Sozialverwaltung
Managementbegriffe, auch der des Qualitätsmanagements, rufen in der Verwaltung, gerade der Sozialverwaltung, häufig Reaktanz hervor. Viele haben erlebt, wie Konzepte aus der Industrie-Beraterwelt kurzfristig in der Verwaltung aufgepoppt sind. Auch wir hören oft, wir würden „mit Managementmethoden die Jugendhilfe ökonomisieren“ – als hätte nicht jede Leistung, egal ob erwerbswirtschaftlich oder staatlich erbracht, profit- oder gemein- wohl-orientiert ausgerichtet, immer auch wirtschaftliche Aspekte. Wie der private, so hat auch der öffentliche Haushalt begrenzte Ressourcen zur Verfügung, wie das Familienleben hat auch der Sozialstaat seine ‚ökonomische Seite‘.
Natürlich ist die Administration nicht der Kern der sozialpädagogischen Tätigkeit auf dem Bauspielplatz – aber Lieferant\:innen und Sozialpädagog\:innen wollen bezahlt sein, Verträge müssen rechtssicher geschlossen, Beurteilungsgespräche müssen geführt werden. Darum muss sich jemand kümmern – systematisch, konsequent und mit Alltagsverstand. Die Sozial-Etats sind die mit Abstand größten Brocken der öffentlichen Haushalte, selbstverständlich muss sorgsam mit dem Geld der Steuerzahler\:innen umgegangen werden. Ob man das „müssen gemanaged werden“ nennt, sei dahingestellt. Oder muss das gar „qualitätsgemanaged werden“?
Qualitätsmanagement – was ist das überhaupt?
„Und kenn ich erst den Namen von dem Gift, bringt‘s mich nicht mehr um“, heißt es im Volksmund. Also nähern wir uns einmal vom Wort her. Wie in jedem Fachgebiet gibt es eine eingeübte Terminologie, im Qualitätsmanagement (QM) sogar in einer weltweit gültigen Norm festgeschrieben (ISO 9000). Wie die DIN-A-Normen zu den Papiergrößen sicherstellen, dass Drucker und Kopierer laufen (der Umschlag, die Zustellertasche und der Briefkasten passen), wie auf genormte Steckverbindungen oder Computertastaturen so kann man sich auch auf die Management-Normen verlassen. In gemeinwohlorientierter ehrenamtlicher Arbeit haben die Normenausschüsse bei DIN und ISO im Konsens festgelegt, was die Worte für unsere Arbeit bedeuten. Für Jurist\:innen bedeutet „Prozess“ die streitige Auseinandersetzung vor Gericht, für das QM aber eine Abfolge von Aktivitäten zur Leistungserstellung. Beiden gemeinsam ist der Wortstamm „pro-cedere“, also eine geplante Abfolge von Schritten. Auch Qualität wird umgangssprachlich (zwar immer positiv konnotiert, aber) divers genutzt. Für uns ist das (laut Norm) „der Grad, in dem Anforderungen erfüllt werden“. Ein einfaches Beispiel macht den Sinn deutlich: Was ist die bessere Tasche, eine Designerhandtasche aus Kalbsleder oder ein Plastikbeutel aus dem Supermarkt? Versuchen Sie mal, nassen Müll mit der Opernhandtasche rauszubringen … Die Anforderungen an eine Leistung müssen also ermittelt werden. Dazu müssen die an der Leistung berechtigterweise interessierten Gruppen bekannt sein, deren Erwartungen gewichtet und idealerweise ausgewogen berücksichtigt werden.
QM im öffentlichen Dienst
Was machen der öffentliche Dienst, die Leistungs- wie Eingriffsverwaltung tagtäglich? Wenn nicht genau das: Anforderungen berechtigter Interessengruppen erfüllen? In der Jugendhilfe natürlich die der Kinder, Jugendlichen und Sorgeberechtigten – aber eben auch der Nachbarn einer Einrichtung, der Öffentlichkeit im Sozialraum, der Fachpolitik, der Haushaltsordnung. Je nachdem, welchem Stakeholder wir näher sind, plagen uns dessen Wünsche mehr – der Sozialpädagoge ist eher den Eltern und dem freien Träger, die Staatsrätin eher der fachpolitischen Opposition, dem Rechnungshof oder den Medien ausgesetzt. Wem wollen wir gerecht werden? Allen natürlich! Daraus folgt, dass die Aktivitäten zielgerichtet abgestimmt, deren Funktionsweisen überprüft, die ihre Wirksamkeit nachgewiesen und neues Handeln daraus entwickelt werden sollte. Wenn Qualität gegeben sein soll, wenn das herauskommt, was wir uns vorgenommen haben („Anforderungen erfüllt“), müssen wir uns dazu etwas vornehmen, umsetzen wie geplant, den Grad der Zielerreichung prüfen und neues Handeln ableiten. Das machen wir wie beim Familienurlaub oder der Geburtstagsfeier, das ist aus gutem Grund auch in Haushaltsgrundsätzen oder Haushaltsordnungen festgehalten (z. B. § 7.4 LHO in der FHH) – und dieser Kreislauf aus plan-do-check-act (Deming-Kreis) ist seit mehr als 100 Jahren Grundlage des QM. Ganz einfach – und in Konsequenz und Systematik doch so schwer.
Qualitätsmanagement – ein ganzheitlicher und verbindender Ansatz
Der berufliche Fokus liegt oft auf dem Do, dem Tun. Auch wenn jede/r weiß, dass gute Planung unabdingbar ist (bei Reise, Feier – oder eben bei der Arbeit). Auch wenn die Notwendigkeit der Leistungs-/Wirksamkeitsüberprüfung meist unbestritten ist (Schule, Schwimmkurs, Fahrerlaubnis), so findet eine konsequente Anwendung eher selten „von alleine“ statt. Dazu bedarf es eines stimmigen Ganzen. Wir nennen das System zum systematischen Leiten und Lenken hin zur Anforderungserfüllung „Qualitätsmanagement-System“ (QMS). Dieses System ist mal weniger, mal mehr ausgeprägt, mal formalisierter, mal eher informell. Die informellen Systeme litten aber in der Vergangenheit darunter, dass jede interessierte Partei meinte, selbst den Grad der Anforderungserfüllung (bspw. bei Lieferant\:innen) überprüfen zu müssen. Das ist natürlich lästig für alle Beteiligten und verschlingt Ressourcen. So hat Mitte der 1980er Jahre eine weltweite Diskussion dazu geführt, dass internationale Regelwerke und zentrale Konformitätsprüfdienste (Zertifizierstellen) etabliert wurden. Diese Prüfer\:innen werden selbst von einer Behörde, der Deutschen Akkreditierungsstelle (DAkkS), zugelassen. Seit 1987 kann so die Erfüllung organisationaler Mindestanforderungen nach ISO 9001 von unabhängigen Stellen geprüft und bestätigt werden. Inzwischen nutzen dies 1,2 Millionen Organisationen weltweit.
Ein zertifiziertes QM-System? Ein Alleinstellungsmerkmal!
Tatsächlich sind in Deutschland aber nur etwa 30 zivile Verwaltungen nach ISO 9001 zertifiziert, außer der Hamburger öffentlichen Jugendhilfe nur ein weiteres Jugendamt in Deutschland. Obwohl der Staat, etwa bei Ausschreibungen, selbst oft Wert auf den Nachweis von Zertifikaten legt (man will sich auf die Qualität verlassen können – ohne selbst zu prüfen). Bis sich politische Willensbildung in exekutivem Handeln niederschlägt, ist viel P-D-C-A erfolgt, der Staat ist außerdem bekannt für seine internen Prüfinstitutionen. Jede Dienststelle hat also schon ihr Qualitäts-Management, ihre Funktionsweise, Anforderungen zu erfüllen und die Bereitschaft dazu aufrecht zu erhalten. Dennoch gibt es Situationen, in denen zusätzlich auf Konformitätsbestätigungen von außen wert gelegt wird. So nach öffentlich viel beachteten Kinderschutzfällen 2011/12 in der Hamburger öffentlichen Jugendhilfe oder im Öffentlichen Gesundheitsdienst (ÖGD) während der Pandemie. So hat nach politischen Vorgaben die öffentliche Jugendhilfe in Hamburg seit 2017 ein nach ISO 9001 zertifiziertes QMS, der ÖGD in Hamburg implementiert gerade eines. Es kann in besonderen Situationen angebracht sein, der Öffentlichkeit zusätzlich einen Konformitätsnachweis einer neutralen fachkundigen Stelle vorzuweisen. Aber auch ohne Zertifikat kann man sich natürlich an die ISO 9001 (oder über Mindestanforderungen hinausgehende Modelle wie EFQM oder CAF) halten, als Zwischenschritt auch Eigenkonformitätserklärungen abgeben. Druckerpapier messen Sie ja auch nicht nach – Sie vertrauen auf den Standard … so auch bei Qualitätsmanagementsystemen nach ISO 9001.